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【聚焦热点】社科院与杜兰大学能源管理硕士朱彤：油气改革不必讳言利益集团，但要跳出行业利益藩篱

时间：2021-04-18     点击：   【打印此页】  【关闭】

朱彤，经济学博士，现任中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任，兼任中国社会科学院-美国杜兰大学能源管理硕士项目首席学术顾问与特邀教授，中国经济体制改革研究会特约研究员，中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员，中国工业经济学会绿色发展专业委员会学术委员，中国投资协会能源投资专业委员会特聘专家。

参与和主持中国社科院重大课题、中国工程院重大课题、国家发改委、国家能源局、外交部、工信部等部委托咨询课题，地方政府委托工业与能源规划课题、企业发展战略等课题四十多项。先后获中国人民大学“十大优秀博士论文奖”，中国社会科学院优秀对策研究特等奖、一等奖、二等奖、三等奖，中国社会科学院优秀成果二等奖，国家能源局软科学优秀成果二等奖、三等奖等。代表专著有《网络效应经济理论——ICT产业的市场结构、企业行为与公共政策》、《国家能源转型：德、美实践与中国选择》等。

具有丰富的决策咨询经验，作为决策咨询专家多次参加国家能源局电力体制改革、油气体制改革、能源革命与能源转型、能源专项规划方面的决策咨询会。撰写的能源政策与改革建议多次获得国家领导人批示。

研究领域：能源经济学与产业经济学，对能源产业、ICT与网络产业、政府规制经济学有系统研究，目前研究重点是国家能源转型框架下的能源政策、企业战略，能源体制改革

强调市场起决定作用的本质是“效率优先”

自1998年以来，我国油气体制基本上是按照“行政性垄断+局部市场化”的逻辑演进。一方面，政府部门制定各种政策逐渐将油气产业链的主导经营权赋予两大石油央企；另一方面，逐渐推进成品油价格市场化改革，局部地区探矿权开放招标试点等改革措施。十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”，以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”后，这些文字迅速进入各种能源政策文件中，市场化进程改革力度也有所加强。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》把“市场化”从个别领域扩展到了油气行业的所有领域，行政垄断必然被打破。

对“能源安全”与“竞争效率”之间关系的这种处理，恐怕并没有真实地反应我国油气行业当前及未来一个时期面临的情况。一方面，自美国页岩油气革命和2008年世界金融危机以来，加上世界各国以可再生能源替代化石能源为主要内容的能源转型的稳步推进，石油产量较快增长和石油需求平稳导致的石油供大于求可能要维持相当一段时期。在这样的国际石油供需背景下，我国油气体制改革依然将“供应安全”问题优先于效率问题考虑，而不是相反，恐怕会错失国内油气体制改革良机。

另一方面，我国石油天然气长期以来的主要问题是：在位的油气央企凭借行政垄断+经济（规模）垄断双重垄断控制行业经济活动，政府监管不力和干预过度、错位并存，导致市场竞争范围和效果非常有限。在这种情况下，要让“市场在油气市场真正发挥“决定作用”，必须同时解决市场开，放、存量市场重构和约束在位企业行为三大问题。《意见》虽然在油气产业的所有环节都提出了市场开放的原则性条款，但对关键的“存量市场重构”和不置一词，这实际上就把市场开放的效果局限于“增量市场”。在这种情况下，市场在位者与市场新进入者竞争的公平性和竞争效果可想而知，最终必然导致部分学者设想的“以有效率的方式”实现能源安全成为一种臆想。

改革不必讳言利益集团，但要跳出利益藩篱

目前的社会舆论中，利益集团的存在以及对改革的阻碍已经成为专家“共识”。与此相伴的另一个相当一部分专家的“共识”是：改革就是要打破，甚至消灭利益集团。然而，改革并不是如同战争消灭对手一样简单明了。即使能够消灭对手，但“杀敌一千，自损八百”，甚至“杀敌八百、自损一千”。因此，消灭利益集团不是最优的改革策略，甚至可能是最差的改革策略。

笔者认为，不必讳言利益集团，但改革要设法跳出行业利益藩篱。所谓行业利益藩篱就是利用藩篱（篱笆，指各种保护政策措施）得以固化的行业利益。那么，油气改革如何能够跳出行业利益藩篱呢？

首先，要承认利益集团是一个客观存在。人人喊打“利益集团”的局面不是一个有利于良性改革的舆论环境。一个企业只能谈“社会责任”，不能追求自身利益的舆论导向并不真正有利于“公众利益”，反而会损害“公众利益”。况且，“打破”或者“消灭”了旧的利益集团，还会产生新的利益集团。因此，“打破”或“消灭”利益集团，本质就是“新”的利益集团替代“旧”利益集团。

其次，要承认利益集团有对改革方案施加影响的权利。利益集团阻碍改革也是利益集团的一个“罪状”。承认利益集团是一个客观存在，就是承认利益集团追求利益行为的合理性。因此，在既定的法律制度框架下，利益集团会利用各种合法手段“影响”政策来牟利也是必然，否则就不是“利益集团”了。当前我国存在的在位利益集团（不仅油气领域）对改革方案和政策制定影响过大的客观事实，问题不在“影响行为”本身，而在制度缺陷。

最后，要使改革能够真正跳出行业利益藩篱的最为关键和根本的一点是建立相关法律制度规范利益集团对政策施加影响的方式、途径。因此，改革的一个合理且可行的诉求应该是“约束”利益集团的“过度行为”。只有以法律和政策限制“利益集团的利益诉求”，并使其与其他阶层利益达成一个相对合理的平衡，追求改革的“最大公约数”才有可能落到实处。

以理论创新进一步深化油气体制改革研究

我们常说，石油不是普通商品，是战略资源。不仅如此，石油还是不可再生资源。在世界绝大多数国家，石油资源都属于国有资源。这些资源属性不是抽象的概念，而是代表了具体的经济关系，并且有具体的制度实现形式。这些经济关系和制度实现形式，就成为石油产业体制的核心要素。仅仅从“垄断与竞争”的关系层面来理解石油产业体制的内涵过于狭窄。综观各国石油产业体制及其演变，石油产业体制不仅要回答资源配置方面的重大问题，也要回答石油天然气资源的收入实现与分配方面的重大问题。因此，笔者认为，与“垄断与竞争”的两分法相比，从“三重关系”角度来理解油气体制的内涵及其改革问题，有利于完整反映石油资源的属性。

具体地说，油气体制改革应从围绕以下三重关系，构建相关体制机制：

一是围绕政府与市场的关系，构建“市场主导”的油气资源配置机制。政府与市场的关系是任何经济体制首先要面对的问题，它所回答的是政府与市场谁在资源配置中起“主导或决定作用”。世界主要国家的石油天然气体制可以大体分为“政府主导”和“市场主导”两种典型模式。“政府主导”模式的基本特点是：政府通过其控股的国家石油公司垄断油气产业勘探、开采生产经营权和对外合作权，市场机制在油气领域作用非常有限。采用这一模式的主要发展中国家或转型国家中的油气生产和出口国，石油收入是这些国家收入的最重要来源。比如中东石油生产国，石油生产及出口收入占政府收入比重高达80-90%。因此，通过强化国家对油气资源的控制来实现国家（而非公司）石油资源收入最大化就成为这些国家石油政策的核心目标。相比之下，石油天然气体制采用“市场主导”模式的多是美、日、西欧的重要油气进口国家。这些国家能源政策最关心的问题是油气效率与进口安全。因此，无论是国内油气的勘探、生产、消费还是进口环节，市场机制都起着“决定性作用”。政府除了承担必要的社会性监管职能外，主要在与能源安全直接相关的事务上发挥重要作用，并尽可能减少对效率的干扰。

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