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社科院与杜兰大学金融管理硕士|徐奇渊：大规模减税降费按下暂停键，积极财政政策何去何从？

时间：2021-05-16     点击：   【打印此页】  【关闭】
本文已发表于《财经杂志》

在收入端，大规模的减税降费政策在取得重大成果的背景下，由于巨大的减收压力或许已被按下暂停键。
在支出和债务端，从四个口径的赤字率观察，2021年积极财政实际收缩的程度要大于官方赤字体现的收缩程度；预算安排中，全口径政府支出增速罕见地显著低于收入增速，也显示了财政政策的审慎态度。
我们或许可以做出大致的判断：面临巨大减收压力，财政政策在积极导向下将更加关注风险和可持续性，其积极性的边际减弱幅度或许会高于预期。
——盛中明，中国金融四十人论坛（CF40）青年研究员；

徐奇渊 ，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、CF40研究部主任、社科院与杜兰大学金融管理硕士项目导师

近期，“稳定宏观税负”的表述时隔多年重回大众视野。

3月22日，中央政治局常委、国务院副总理韩正在财税工作座谈会上指出要“完善现代税收制度，稳定宏观税负”。4月7日，在关于加快建立现代财税体制的国务院新闻发布会上，财政部相关负责人表示应保持“宏观税负总体稳定”，以支持完成“十四五”时期的重大目标任务；强调减税降费政策要平衡好“当前和长远”、“需要和可能”的关系，有序退出2020年的阶段性减税降费措施。

“稳定宏观税负”可能意味着，持续数年的大规模减税降费进程已经按下暂停键。这一调整在当前阶段提出，有何现实背景？作为此前积极财政政策的重要抓手，收入端的大规模减税降费暂停又隐含着怎样的财政政策取向？在此取向下，支出端和债务端的财政政策在2021年会有何种边际变化？对上述问题的分析，可以使我们对2021年的积极财政政策有更加准确的把握。

Part 1

减税降费政策：持续多年、成效显著
减税降费是积极财政政策的主要内容之一，目的在于降低市场主体负担、激发经济运行的活力和可持续性。“十三五”时期，中国的减税降费规模超7.6万亿元，取得了以下显著成效：

首先是明显降低了宏观税负。2016年7月，中央政治局会议提出，供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务中降成本的重点是“增加劳动力市场灵活性、抑制资产泡沫和降低宏观税负”。在此前后持续出台的大规模减税降费政策呼应了这一要求。以税收收入的GDP占比来观察宏观税负，该占比已经从2016年的17.5%降至2020年的15.2%，下降了2.3个百分点。从一般公共预算收入的GDP占比来观察宏观税负，该占比从21.4%降至18.0%，下降了3.4个百分点。

其次，大规模的减税降费切实地达到了让利市场主体、激活微观主体活力的目标，企业降成本效果较好。规模以上工业企业的成本费用控制可以在一定程度上反映减税降费政策的成效。经过多年的降成本努力，2021年1月-2月，规模以上工业企业累计营业成本率为82.92%，已较2016年至今的最高值85.87%下降了2.95个百分点。

图1：近年规模以上工业企业营业成本率

数据来源：Wind

Part 2

疫情之前减税降费超4.8万亿元

在疫情前，减税降费政策主要是制度性的长期安排，政策始于2016年的全面“营改增”；2018年-2019年连续的增值税调降税率更是带来了大规模减税降费的高潮。

制度性的政策安排主要体现在三个层面：一是简化增值税税制、降低其税率，全面“营改增”打通了全行业增值税抵扣链条，2018年-2019年连续两次增值税改革简化和降低了税率；二是推进个人所得税改革，2019年实行的新个税法使中国个税正式迈进了分类与综合相结合课征的时代；三是持续清理、降低政府性基金和行政事业收费，降低企业负担。

这一时期，减税降费目标规模逐年加码，历年均完成计划目标。2016年-2019年，减税降费的规模目标分别为超5000亿元、5500亿元左右、1万亿元以上、和近2万亿元，目标逐渐加码，力度逐年扩大；而从实际完成规模看，历年均完成了计划目标，四年间实际减税降费规模分别为超6196亿元、超5700亿元、约1.3万亿元和2.36万亿元，合计超4.8万亿元。


表1：2016年-2021年主要减税降费政策、目标和实际减税降费规模梳理


资料来源:根据财政部公布的历年政府预算执行报告整理

Part 3

疫情冲击和史上最大年度减税降费

以疫情冲击为分割线，减税降费政策大致呈现“长期性-暂时性-长期性”的演化路径。疫情前的政策以长期的制度性安排为主，既发挥了总量上的减税作用，也对结构性改革有推进作用；到了2020年，前期制度性安排本可继续发挥减税降费的作用，但在新冠疫情突发的冲击下，为保持经济社会运行的底线，突出暂时性和结构性特点的政策频出，重点减轻了中小微企业、个体工商户和受疫情冲击较大行业企业税费负担，带来了史上最大的年度减税降费规模（超2.6万亿元）。得益于有效的疫情防控，中国经济以较快速率走上了复苏道路，2021年减税降费政策又重回注重长期制度性安排的道路。

但不容忽视的是，多年持续加码的减税降费政策也带来了的巨大减收压力。在2019年，全国一般公共预算收入就创下了自1987年以来的最低增速（3.8%）；税收增速仅为1%，已接近零增长。进入2020年，疫情冲击下叠加减税降费需求，财政减收压力更加凸显，一般公共预算收入同比下降3.9%，其中税收同比下降2.3%。观察历史数据。因2008年国际金融危机冲击，2009年财政收入也曾面临减收压力。但当前财政收入形势较之上次危机更为严峻，减收压力更大。2009年第一季度，全国一般公共预算收入累计同比降幅为8.3%；但到了2009年8月份，一般公共预算收入累计增速即转正为2.6%；而后在2009年全年实现了11.7%的增速，虽较2008年增速下降了7.8个百分点，但仍保持了较高的增速水平，这与2020年的情况大相径庭。

当前地方层面的财政收支压力也依然巨大。梳理各省市最新发布的预算执行报告可以发现，2020年，全国31个省级行政区（除港澳台地区外）中，14省市一般公共预算收入负增长；全部31省市地方一般公共预算收支缺口超千亿元。可以说，2020年的财政减收压力是近20余年以来前所未有的。

图2：一般公共预算收入和
其中的税收收入增速走势


数据来源：Wind
Part 4
2021年积极的财政政策
更加关注风险和可持续性

在收入端：大规模减税降费政策或已按下暂停键

在减收压力下，持续了数年的大规模减税进程或许基本已经阶段性地终结。如表1所列示，财政部在2021年“两会”期间发布的预算执行报告中，自2016年以来，首次未对减税降费设置规模目标，这是对这一取向的基本确认。

2021年3月23日，中央政治局常委、国务院副总理韩正在中国财政科学研究院召开财税工作座谈会，提出“稳定宏观税负”，这也是自2016年7月中央政治局会议提出“降低宏观税负”后，对宏观税负的又一认识转向。

4月7日，在关于加快建立现代财税体制的国务院新闻发布会上，财政部相关负责人表示应保持“宏观税负总体稳定”，以支持完成“十四五”时期的重大目标任务；强调减税降费政策要平衡好“当前和长远”、“需要和可能”的关系，有序退出2020年的阶段性减税降费措施。

减税降费政策在降低宏观税负、降低企业运行成本、激发微观主体活力方面已经发挥了巨大作用，但同时不得不考虑到当前财政面临的巨大减收压力。在此综合背景下，大规模减税降费或许已经阶段性地按下了暂停键。此后一个阶段的减税降费政策可能会更关注于税收体制的变革与支持中小企业、科创企业等结构性目标的实现。

在支出端和债务端：财政收缩幅度或高于预期

减税降费之外，积极财政政策的另一个重要内容就是支出的扩张。而当期财政收入往往不能覆盖支持基建、民生等众多领域的支出，于是就会出现赤字，政府通过举债来弥补收支缺口。

当前，收入端的大规模减税降费暂停。进一步从债务端和支出端观察，2021年实际赤字缩减规模高于官方口径，全口径预算支出增速罕见地低于收入增速，积极导向下的财政收缩幅度或高于预期。

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