中国社科院与美国杜兰大学金融管理硕士导师观点|彭兴韵：新时代货币政策的普惠性
我国中央银行根据新时代的发展需求，在用好总量管理的货币政策工具的同时，创造性地通过结构性货币政策工具的运用来补齐金融短板，实现包容性金融发展，弥补单纯市场机制在金融资源配置上的不足，促进国民经济更加协调地发展，为共同富裕提供更加良好的金融服务，这使得我国货币政策具有普惠的性质，已成为我国普惠金融的重要组成部分。
包容性增长需要
适当运用普惠性货币政策
党的十九大指出：“中国特色社会主义进入了新时代”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为了解决新时代的主要矛盾，贯彻新发展理念，让中国经济社会发展的举世瞩目的成果惠及广大人民，在党的坚强领导下，我国货币政策已作了较大调整，总需求管理与结构性的普惠货币政策工具并重，已然成为了新时代我国货币政策的突出特点之一。
传统上，货币政策是总需求管理的工具，并不注重结构性货币政策工具。通过灵活地运用法定存款准备金、公开市场操作、央行再贷款和利率政策等，实现币值稳定并以此促进经济增长，是我国货币政策的最终目标。然而，着眼于总需求管理的货币政策实际上以比较完善的市场机制为前提，央行在调整货币政策后，能同时实现总量和结构上的均衡。显然，将货币政策定位于单纯的总需求管理，忽略了货币政策传导中的结构性问题，由于信息不对称和信用风险约束，以利润最大化为目标的市场化金融资源配置机制，天生就具有“嫌贫爱富”的特征，央行在增加货币供给和提供充足的流动性后，并非各个经济主体都具有同等的金融可得性。因此，若货币政策只关注经济总量的均衡而忽略结构性问题，其结果不仅会加剧经济的结构性不平衡，而且会反过来使经济总量失衡愈加突出，损害宏观经济的稳定，加剧金融风险。质言之，若在我国货币政策的实践中只注重总需求管理，而忽略了货币传导中不均衡的金融可得性，就会使我国经济发展“不平衡”的矛盾愈加突出。
总需求管理与结构性货币政策并重是我国新时代实现“共同富裕”的必然要求。尤其是，增加对以小微企业和三农为核心的普惠金融供给早已成为我国经济政策的一个重要方面。习近平总书记在2019年指出，金融要以服务实体经济、服务人民生活为本，改进小微企业和三农金融服务。过去几年，《政府工作报告》中都强调“解决小微企业融资难、融资贵的问题”。2019年的《政府工作报告》就指出：“完善金融机构内部考核机制，激励加强普惠金融服务，切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低。”
于是，在立足于总需求管理的基础上，我国央行审时度势，结合中国经济新时代的要求，在深入贯彻新发展理念的实践中，不断探索、开创和完善了一系列的结构性货币政策，通过央行的货币政策导向，引导金融机构更加均衡、合理地配置信贷资源，促进经济更稳健地增长、经济发展更具包容性。央行在结构性货币政策工具箱中，创设了多种多样的普惠性货币政策操作手段和方法，补齐金融短板，大大增强了中国金融的普惠性。
央行创设了
多种多样的普惠性货币政策工具
党的十八大以后，党和政府依据对经济发展的科学判断和战略部署，探索和确立了全新的宏观调控思路和方法，供给侧结构性改革已成为我国宏观调控的主线。供给侧结构性改革的重要内容之一就是“补短板”，金融领域的补短板就是增加金融服务的普惠性，提高在单纯市场机制下金融体系不愿意提供服务的群体的金融可得性。央行根据党中央的决策部署，结合我国经济金融的实践，为引导、推动重点领域与行业转型和调整、支持小微企业发展、加大三农信贷支持力度等，促进信贷结构的优化，创设了丰富的结构性货币政策工具。这其中，普惠性的结构货币政策工具包括定向降准和普惠性央行再贷款两大类。
定向降准
普惠性货币政策的第一个工具就是定向降准。定向降准属于我国差别准备金政策的一部分。早在2004年我国央行就根据商业银行资本充足率监管不到位、信贷增长过快等影响宏观经济和金融稳定的金融机构采取了差别性的法定存款准备金政策，2011年将这种差别准备金升级为我国宏观审慎政策工具——动态差别准备金政策。但此类差别准备金政策旨在对金融机构的信贷给予更严格的约束，其目的在于促进商业银行更加稳健经营，防范金融风险。
而以普惠为特征的差别准备金政策，则是针对金融服务的薄弱环节、为补齐金融短板而创设，鼓励金融机构在有效控制风险的同时，按照金融机制的一般原理予以信贷供给，使中国金融服务更具普惠性。此类普惠定向降准最早于2014年6月实施，对满足条件的金融机构，央行下调人民币存款准备比率0.5个百分点。具体而言，要获得降准，须满足2013年“新增涉农贷款占全部新增贷款比例超过50%，且上年末涉农贷款余额占全部贷款余额比例超过30%；或者，上年新增小微贷款占全部新增贷款比例超过50%，且上年末小微贷款余额占全部贷款余额比例超过30%”。根据央行的统计，大约有三分之二的城商行、80%的非县域农商行和90%的非县域农合行满足此次定向降准的条件。
此后，为了有针对性地加强对三农和小微企业的金融支持，央行决定对符合审慎经营要求且三农和小微企业贷款达到一定比例的商业银行，持续多年实施了定向降准的货币政策操作。经过多次定向降准后，我国中小金融机构的法定存款准备金比率已经降至了9%，相较于之前19%的高点，下降了10个百分点，中小金融机构的法定存款准备金比率较大型金融机构低了3个百分点，这为小微和三农金融服务创造了良好的流动性环境（见图1）。
数据来源：根据Wind整理。
图1 2008～2021年我国金融机构法定存款准备金比率的调整
普惠性再贷款
普惠性再贷款是另一类普惠性货币政策工具。我国普惠性再贷款工具包括抵押补充贷款、支农再贷款、支小再贷款和扶贫再贷款等。
抵押补充贷款创设于2014年，主要是为支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而向金融机构提供期限较长的大额融资，如为城市棚户区改造而提供的抵押补充贷款。
支农再贷款是央行专门为金融更好地服务于三农而创设的货币政策工具。早在2014年3月，央行就对部分省市增加了支农再贷款。此后，央行又正式在信贷政策支持再贷款类别下创设了支小再贷款，专门用于支持金融机构扩大小微企业信贷。支小再贷款的发放对象是小型城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和村镇银行等四类地方性法人金融机构；条件为金融机构须上季度末小微企业贷款增速不低于同期各项贷款平均增速、贷款增量不低于上年同期水平。支小再贷款期限分为三个月、六个月、一年三个档次，可展期两次，期限最长可达三年；支小再贷款利率在人民银行公布的贷款基准利率基础上减点确定。
随着中国吹响脱贫攻坚战的号角，央行又在支农再贷款下创设了扶贫再贷款，专门用于支持贫困地区地方法人金融机构扩大涉农信贷投放，引导贫困地区地方法人金融机构扩大涉农贷款，为打赢脱贫攻坚战提供强有力的金融支持。扶贫再贷款资金全部用于贫困地区涉农贷款，优先支持贫困户和带动贫困户就业发展的企业和农业合作社，推动贫困地区发展特色产业和贫困人口的创业就业，帮助贫困人口脱贫致富。相较于支农再贷款，扶贫再贷款的利率更加优惠，以引导金融机构降低扶贫地区的贷款利率；同时，扶贫再贷款可以展期四次，实际使用期限可长达五年。
在2021年全球疫情形势依然十分严峻的背景下，我国央行继续运用支农、支小再贷款，引导金融机构扩大对乡村振兴的信贷投放，对扶贫再贷款展期，支持巩固脱贫攻坚成果。根据央行2021年《第二季度货币政策执行报告》，截至6月末，全国支农再贷款余额为4653亿元，支小再贷款余额为8882亿元，扶贫再贷款余额为2014亿元，再贴现余额为5922亿元。
