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社科院与美国杜兰大学能源管理硕士教授朱彤：走向碳中和经济的国际规则与国内机制的思考

时间：2023-06-25     点击：   【打印此页】  【关闭】
中国社会科学院工业经济研究所 朱 彤

朱彤：社科院与美国杜兰大学能源管理硕士授课教授 ，现任中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任，副研究员，中国经济体制改革研究会特约研究员，中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员，中国工业经济学会绿色发展专业委员会学术委员，中国投资协会能源投资专业委员会特聘专家；

2022年12月，欧盟委员会、欧洲议会与欧盟理事会就欧盟碳排放市场（ETS）改革和实施欧盟碳边境调节机制（CBAM）达成共识。对此，国际国内舆论反映呈现两个极端：欧盟国家的部分专家批评继续对高碳企业发放免费配额不合理，CBAM全面实施时间太慢；而欧盟以外的部分专家则认为CBAM将气候变化问题与贸易问题捆绑在一起成为一种变相的“绿色贸易壁垒”。

尽管ETS和CBAM存在这样那样的问题，但它们必然成为走向碳中和经济的重要“规则”和“机制”。笔者这里主要基于能源转型与碳减排的外部性逻辑，对走向碳中和经济的国际规则与国内机制的关系做初步思考。

气候变化、能源转型与碳中和的逻辑关系是：温室气体导致全球变暖和极端天气的重要因素；温室气体的75%是二氧化碳，人为排放的二氧化碳90%来自化石燃料的利用；因此，能源转型是应对气候变化和最终实现碳中和的关键。碳达峰和碳中和是能源转型结果，而非政策的作用对象。应对气候变化和实现碳中和，关键是抓住能源转型这个“牛鼻子”，以具有成本效益的方式推动转型，最终实现碳“净零排放”，而非不计成本的压减碳排放。

一、碳中和进程中的国际贸易规则变革趋势

传统的环境问题（常规污染物排放）属于“区域负外部性”，通常在一国范围可以有效解决。而“碳（或温室气体）排放”不同，具有全球“负外部性”特征。因此，“减碳”是提供“全球公共产品”。由于不存在“全球政府”，所以，提供公共产品的成本分摊和“搭便车”问题基本没有有效解决方案。同时，“碳排放”的负外部成本内部化等只能在一国范围内来解决。

化石能源碳排放成本的“内部化”主要经济手段是“碳定价”。明确的碳定价方式有两种，一是碳税，二是碳排放交易市场（ETS），即“总量控制与贸易”制度。碳排放交易市场的本质是通过限制排放总量和每个碳排放主体的排放限额使“排放”具有稀缺性，进而通过市场交易发现“碳价格”。这一制度因为碳减排的效果明确（排放总量逐年递减），实现机制灵活（市场化减排）而受到更多国家的青睐。但是，为了避免“碳排放成本”影响本国高碳产业的竞争力，欧盟ETS一直通过给这些企业发放免费配额的方式，防止这些企业“迁移”到其他没有碳价或碳价更低的国家而导致“碳泄漏”。

然而，仅仅在一国范围内采取“碳定价”方式显然无法满足巴黎协定的减碳要求。欧盟试图通过实施碳边境调节机制（CBAM），倒逼欧盟的重要贸易伙伴的减碳强度和碳价向欧盟看齐，从而加快全球碳减排进程。因此，ETS+CMAM是在没有“全球政府”条件下，加快全球碳减排进程的具有成本效益的一种可行机制。

需要注意的是，上述两种“明确的”碳定价方式只是能源转型与减碳的“显性化”成本。从欧盟实践看，能源转型与碳减排的“隐性成本”包括所有抑制化石能源消费，鼓励可再生能源发展，从而改变化石燃料与可再生能源的相对价格的非市场化措施而产生的成本。常见的措施有给可再生能源提供补贴或税收优惠，对化石燃料征收“能源税”，以及鼓励可再生能源发展的上网电价（FIT）等，我国的“能耗双控”导致的减碳成本也属于这一类“隐性成本”。欧盟CBAM所认可的“碳价”是明确的碳价，当前主要是ETS的碳配额价格。各类隐性的“碳价”或碳减排成本无法通过CBAM得到反映，或者说与CBAM无关。

可以预计，今后欧盟一方面会逐渐将更多的产品和服务纳入ETS，同时逐渐扩大CBAM的产品覆盖范围。最终必然是进口产品的全覆盖和碳排放核算的全产业链覆盖。与通过构建全球ETS实现全球统一碳定价的设想相比，ETS+CBAM更具可操作性，更有可能成为推动能源转型和减碳的国际贸易工具。

美国也一定会推出CBAM。但美国没有全国碳排放市场（未来推出全国碳排放市场的可能性也不大），这可能导致美国的CBAM无法像欧盟那样精巧，使CBAM与ETS形成相互补充、互相促进的关系。但这也给美国将CBAM作为针对特定国家的贸易保护新工具提供了“灵活性”。

二、能源转型与碳减排的机制特征与我国存在的问题

1.“政府干预”是能源转型与碳减排的机制特征

能源转型与减碳的政策机制主要围绕两类“外部性”而展开。一类是围绕化石能源的“负外部性”，通过碳税或者ETS将化石能源负外部性内部化，鼓励排放主体以各种方式减少碳排放；二是围绕可再生能源“正外部性”，包括通过上网电价（FIT）、可再生能源配额+绿证交易等政策机制将可再生能源正外部性内部化。

这些政策机制的一个共同特征是以“政府干预”为前提。一类政策是政府确定“价格”，而数量由这一价格下的参与者行为决定。比如碳税的税率由政府决定，而减碳的数量则是由这一税率下行为主体决策决定的；同样，风力发电和光伏发电的上网电价（FIT）是政府决定的，装机量则是该价格下的投资行为决定的；另一类政策则相反，政府决定“数量”，价格则由供求机制决定。比如，ETS中的碳价，绿证交易市场中的绿证价格。政府决定“数量”的政策机制，相当于政府构建“人造市场”，政府的干预主线体现在构建“市场”制度，而非干预企业行为。与直接定价的干预方式相比，干预程度更弱，减碳效率更高。

由于“外部性”的存在，政府干预来构建相关的政策机制是碳减排的必要前提。特别是，通过ETS或绿证市场等“人造市场”的方式尽可能实现具有成本效益的碳减排（包括化石能源减碳和可再生能源发展两个方面）是欧盟能源转型与减碳政策的一个根本特征和发展趋势。

2.我国能源转型与碳减排机制的特点与问题

从应对气候变化的能源转型看，我国与欧盟和美国最大的国情差异表现在以效率为目标的能源（电力）体制改革和与减碳为目标的能源转型体制机制构建叠加。具体地说，欧盟和美国是在能源市场化改革基本完成，市场机制已经成为能源市场基础配置机制的情况下启动能源转型的。这些能源市场机制一方面制约以“政府干预”为基本特征的能源转型政策机制导致的效率损失，另一方面也使这些能源转型政策机制逐渐从强干预到弱干预，最后向“人造市场”转变提供了效率标杆。

两类不同目标的体制机制叠加导致我国当前能源转型与减碳的政策机制以控制命令型为主。具体地说，我国是在以效率为目标的能源市场化改革刚刚起步，能源市场机制还未成为能源资源基础配置机制的情况下启动的能源转型。以减碳为目标、政府干预为特征的能源转型政策机制和既有能源体制中的行政与计划机制具有天然的“亲和力”。

在碳达峰和碳中和成为政府优先政策目标，加上履行减碳“国际承诺”的驱动下，传统的“控制命令型”政策机制地位和影响力得到进一步加强，成为我国能源领域主导的政策机制，主要表现在能源市场化改革进展缓慢，一些基于市场的政策机制无法真正发挥作用。最典型例子是尽管我们建立了全国统一碳交易市场，但交易极为冷清，碳价“有效性”成为问题，实际上影响企业碳排放的是控制命令型的“能耗双控”政策。对此，我们的应对措施不是进一步优化基于市场的减碳机制——碳排放市场——，使其真正“有效率”地作为减碳机制发挥作用，而是采取对命令控制型政策机制“打补丁”修正的方式，比如可再生能源不计入能源消费总量控制等。

3.为什么能源转型与碳减排机制要以基于市场的机制为主导

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