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社科院与美国杜兰大学金融管理硕士彭兴韵：中国结构性货币政策的实践与成效

时间：2024-11-01 点击：【打印此页】【关闭】

彭兴韵：国家金融与发展实验室副主任、中国社会科学院金融研究所研究员、中国社会科学院金融研究所博士后流动站合作导师、中国社会科学院研究生院博士生导师、社科院与美国杜兰大学金融管理硕士授课教授。
国家金融与发展实验室资本市场与公司金融研究中心主任过去近十年里，根据经济新常态、供给侧结构性改革和新发展格局的需要，我国央行除了继续强调中性货币政策外，同时也不断强调“总量稳定、结构优化”。党的十八大以来，根据国内外宏观经济形势的变化，我国央行在持续保持“稳健货币政策”总基调的前提下，不断创设和运用了丰富的结构性货币政策工具，在货币政策实践中将总需求管理与结构调整有机地融合起来。总体来看，我国结构性货币政策在引导、支持和改善小微企业和涉农融资环境、降低融资成本、流动性管理与维护金融稳定等诸多方面都取得积极的成效，同时又保持了币值的基本稳定，实现了央行的法定政策目标。但需要强调的是，中国经济的结构性问题非常复杂，并不是说有了资金支持就可以让结构性顽疾迎刃而解，解决它们的根本出路还在于不断深化体制机制改革。
传统上认为，货币政策可以通过总需求管理实现宏观经济的均衡。在完美市场体系中，宏观经济达到总量均衡的同时，也会实现结构的均衡和效率最大化。然而，各种市场摩擦不仅使总量均衡难以实现，而且会加剧结构失衡。更何况，政府除了实现总体经济目标外，还要实现以公平为核心的社会目标，但在某种程度上，效率与公平又存在一些矛盾。
再者，货币政策的传导机制比较复杂。央行增加货币供给后，并非所有企业都有同等的机会获得资金供给，由于信息不对称，总有一些潜在借款者会得到“信贷配给”。这时，仅靠总量调节，就难以有效发挥作用。因此，货币政策在总量上保持流动性合理充裕的同时，还要疏通货币政策传导，把金融资源更多引向实体经济和支持国民经济薄弱环节，或有针对性地提供流动性援助。
因此，即便是强调自由竞争的发达经济体，也并非总是只把货币政策当作总需求管理工具，依然会使用一些结构性货币政策工具。2008年金融危机以来，发达经济体的结构性货币政策的运用格外突出。是年，美国对包括花旗集团、高盛等在内的金融机构的救助、对货币市场基金的流动性援助、2011年伯南克实施的以降低长期利率为直接目标的扭转操作都是典型的结构性货币政策。欧央行的定向长期再融资操作（TLTRO）、英格兰银行的融资换贷款计划（FLS）、日本银行的贷款支持计划（LSP）和质化宽松等，都是结构性货币政策。中央银行不再仅以货币与信贷总量或利率作为操作目标，而是针对那些需要流动性救助的金融机构和市场或需要刺激信贷需求或扩大信贷供给的领域，直接采取针对性的货币政策操作。
发达经济体如此，中国就更加注重结构性的货币政策了。过去近十年里，根据经济新常态、供给侧结构性改革和新发展格局的需要，我国央行除了继续强调中性货币政策外，同时也不断强调“总量稳定、结构优化”。党的十八大以来，根据国内外宏观经济形势的变化，我国央行在持续保持“稳健货币政策”总基调的前提下，不断创设和运用了丰富的结构性货币政策工具，在货币政策实践中将总需求管理与结构调整有机地融合起来。
一、我国结构性货币政策操作的发展
我国结构性货币政策主要包括两方面：差别性法定存款准备金率和结构性央行贷款。
❏ 差别法定存款准备金率
法定存款准备比率是传统的总需求管理工具，但我国央行不仅将它作为总需求和流动性管理工具，而且也将它发展成为重要的结构性货币政策工具，并在实践中不断加以发展和完善。
早在2004年，我国央行便实施了差别法定存款准备金制度。是时，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等挂钩。资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备率就越高。其目的在于，在我国资本充足率监管尚未有效实施，对金融机构缺乏区别对待的正向激励机制时，通过对差别存款准备率抑制资本充足率较低且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款。
次贷危机之后，随着宏观审慎理念的深入，我国央行在2011年引入了差别准备金动态调整机制，将信贷投放与宏观审慎要求的资本水平相联系，同时考虑金融机构的系统重要性和稳健性、经济周期等，引导和激励金融机构自我保持稳健和逆周期调节信贷。随之，央行连续运用差别准备金动态调整机制加强宏观审慎管理，增强金融机构抗风险的能力，鼓励金融机构增加小微企业、“三农”和欠发达地区的信贷投入。
2014年之后，通过差别存款准备金率来引导和调整我国银行的信贷投向，就愈加明显了。这就是“定向降准”。鉴于信贷总量与结构上的矛盾，我国央行对符合审慎经营且“三农”或小微企业贷款达到一定比例的商业银行实行定向降准。2018年，央行将原有定向降准政策拓展和优化为统一对普惠金融领域贷款达到一定标准的金融机构执行较低的存款准备金率，这就转变成了普惠金融定向降准。大型商业银行和中小型商业银行可参与普惠金融定向降准政策考核，达到一定标准的机构可在相应基准档次上降低0.5个或1.5个百分点的存款准备金率要求。县域农村商业银行和县域其他农村金融机构用于当地贷款发放的资金达到其新增存款一定比例的，可在相应基准档次上降低1个百分点的存款准备金率要求。这两项政策旨在激励金融机构将更多的信贷资源配置到小微企业和“三农”等普惠金融领域，支持实体经济发展。
由此，我国基本确立了“三档两优”的存款准备金框架。“三档”是指存款准备金率有三个基准档：第一档，对大型银行，实行高一些的存款准备金率；第二档，对中型银行实行较第一档略低的存款准备金率；第三档，对服务县域的银行实行较低的存款准备金率。“两优”是指，在三个基准档次的基础上，对达到上述普惠金融降准条件的金融机构的两项优惠准备金率。
❏ 中央银行贷款
我国在实施结构性货币政策中，针对不同调控需要和信贷投向需要，创设了不同的央行贷款。我国央行贷款现已被细分为以下四类：流动性支持再贷款、信贷政策支持再贷款、金融稳定再贷款和专项政策性再贷款。根据央行《2022年第四季度货币政策执行报告》，2022年末我国结构性货币政策工具余额已达6.4万亿元，占央行资产负债表规模的15%左右。
1. 流动性支持再贷款。流动性支持再贷款，就是为了保持金融体系流动性的总体稳定或应对短期流动性冲击而提供的央行贷款，典型的是常备借贷便利和中期借贷便利等。
常备借贷便利（SLF）创设于2014年1月，旨在向符合审慎要求的地方法人机构提供短期流动性支持。后来，它主要功能扩展到了满足金融机构期限较长的大额流动性需求。央行创设常便借贷便利，可以随时应对个别金融机构暂时性的流动性困境对整个金融市场的冲击。不仅如此，常备借贷便利利率还构成了市场利率的上限，我国货币政策操作也具有了利率走廊的雏形。
紧接着，央行于2014年9月又创设了中期借贷便利（MLF），向符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行提供中期基础货币。MLF可以发挥中期利率政策的作用，引导金融机构加大对小微和“三农”的信贷支持力度，促进降低贷款利率和社会融资成本。由此可见，中期借贷便利既具有流动性支持的功能，又具有引导信贷投向和降低融资成本的功能。
2. 信贷政策支持再贷款。信贷政策支持再贷款，是央行支持城市商业银行和地方法人金融机构扩大对某个特定领域的信贷投资而发放的再贷款，是为了解决那些容易受到“信贷配给”制约的领域信贷可得性和融资贵问题，我们也可将信贷政策支持再贷款称为普惠金融支持再贷款。此类结构性央行贷款包括支农支小再贷款、扶贫再贷款等。
支小再贷款发放对象为小型城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和村镇银行四类金融机构，申请支小再贷款的金融机构上季度末小微企业贷款增速不低于同期各项贷款平均增速、贷款增量不低于上年同期水平；在借用该再贷款期间，其小微企业贷款增量不得低于人行对其发放的支小再贷款总量，借用支小再贷款发放的小微企业贷款加权平均利率要低于金融机构运用其他资金发放的同期同档次小微企业贷款加权平均利率。
为缓解新冠肺炎疫情对小微企业的冲击，央行自2020年6月至2021年末又实施普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划，地方银行对暂时遇到困难小微企业的贷款延期还本付息，加大对小微企业信用贷款投放力度。自2022年1月，央行又实施了两项直达工具接续转换。（1）将“普惠小微企业贷款延期支持工具”转换为“普惠小微贷款支持工具”，从2022年起到2023年6月底，央行对符合条件的地方法人银行发放的普惠小微贷款，按照余额增量的1%提供资金，鼓励新增普惠小微贷款。（2）将“普惠小微企业信用贷款支持计划”并入“支农支小再贷款”管理。地方法人银行发放普惠小微信用贷款，可向人民银行申请支农支小再贷款优惠资金支持。此举旨在强化支农支小再贷款的精准性、直达性、有效性，引导地方法人银行持续扩大涉农、小微和民营企业信贷投放。

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