社科学工业经济所能源经济室主任朱彤---中国油气体制演进逻辑与近期改革预测
2014年11月以来，笔者在《经济观察报》发表数篇文章，强调中国油气改革应在系统思维的指导下，围绕“政府与市场”、“政府与国家石油公司”、“油气资源收入与国民福利”三大关系，构建相关体制机制。如果说，这些文章讨论的重点是油气体制及其改革“应该怎样”，那么，本文则关注中国油气体制“将会怎样”，即按照油气体制自身演进逻辑来判断近期改革进程与重点。在2016年来临之际，以及中国油气体制总体改革方案“呼之欲出”的时间节点，讨论这一话题是一件很有意思的事情。
一、油气体制阶段变化：从政企合一到“市场化改革”
在计划经济时代，中国石油行政管理部门虽然几经撤并，但中央一直保持对石油天然气产业上下游集中统一管理体制。20世纪80年代初以来，中国石油天然气体制发生多次重大变化，而改革开放是这些变化的根本推动力。根据这些变化，可以从不同角度对油气体制进行阶段划分。不过，在笔者看来，从政府和市场的关系角度，更能体现体制变化的内涵和演进逻辑。
从政府与市场的关系角度，改革开放以来中国石油天然气体制演进可以按时间先后划分为两个特征明显的阶段：一是政府决定油气资源配置且政企合一阶段，二是政府推动市场化改革阶段。
政府决定油气资源配置且政企合一阶段始于20世纪80年代初，止于1998年第二次石油天然气行业重组。其突出特点，一方面是由中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司、中国石油天然气总公司、中国化工进出口公司等四家“国有石油公司”构成上下游分割、海陆分家、内外贸分治管理的产业格局，另一方面，行业主管部门经历了1988年撤销石油部、电力部和煤炭部，成立能源部，1992年撤销能源部的循环。这一阶段，虽然成立了四家“专业化公司”，与计划体制下高度集中的行政垄断体制有所区别，但这些公司本质上依然是政企不分的行政性公司，并且还承担有部分政府管理职能。因此，从政府与市场的关系角度，这一时期的油气体制依然是政府行政权力主导资源配置，政企不分的体制。
政府推动油气“市场化改革”从1998年中国石油天然气行业第二次重组开始。这次重组形成了中石油和中石化两大上下游一体化集团，奠定了油气领域双寡头竞争的基础。1998年6月，当时的国家发展计划委员会发布《原油、成品油价格改革方案》，启动了油气领域“价格市场化改革”之路。通过这次改革，中国国内原油价格和成品油价格从过去的“政府定价”定价调整为政府指导价，即国内原油价格由国家发展计划委员会根据国际原油价格制定的原油基准价格和贴水（升水）组成，成品油零售价格在国家发展计划委员会根据国际价格制定的中准价之上5%的范围内浮动。2006年3月开始，国内成品油价格从盯住国际成品油变为以国际市场原油价格为基础，加上国内合理加工成本和适当利润确定。此后，国内成品油价格市场化改革沿着短小涨跌幅度，缩短调价周期，调价程序更加透明等方向变化。
2006年以来，油气领域的相关主管部门还逐步推进其他一些“市场化改革”举措，主要有：2006年12月，商务部颁布《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》，规定原油进口和成品油销售企业资质条件；2011年在两广启动天然气价格改革试点；2012年12月，国土资源部开启启动页岩气探矿权公开招标；2014年12月，国家能源局发布《油气管网设施公平开放监管办法》（试行），2015年2月，国家发改委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，对原油加工企业有限度放开原油进口权；2015年7月，国土资源部在新疆启动常规油气区块探矿权招标试点。此外，据媒体报道，以“市场化”为导向的油气体制总体改革方案也已经制定完毕。
二、油气体制的演进逻辑：维持行政垄断下的“市场化改革”
1998年产业重组形成“中石油”和“中石化”两大上下游一体化的企业集团，同时剥离三大公司的行政管理，目的是构建油气市场有限竞争的基础。然而，1999年以后相关部门颁布的一系列政策文件表明，国家的政策导向转向了加强“中石油”和“中石化”两大集团在油气勘探、开采、加工、进出口和成品油销售领域的“垄断地位”。
目前看来，赋予“中石油”和“中石化”两大集团行政垄断地位的政策文件中，最为关键的是1999年以国办名义发布的“38号文“。“38号文”规定，国内原油和进口原油必须交由国家统一配置，不得自行销售；国内炼油厂生产的成品油要全部交给中石油和中石化批发企业经营，从而确立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批发三个环节的垄断经营权，是石油石化产业行政性垄断格局的基础性政策文件，其影响延续至今。而勘探开发领域长期不开放，导致全国常规油气勘探开发区块事实上被三大石油央企所垄断。
这种借助行政权力，源自政策文件的垄断属于“行政性垄断”，无法依靠市场自身力量加以“破除”，同时也使前面所说油气领域“市场化改革”效果大打折扣。比如，通过“原油非国营贸易”进口的原油，由于不能卖给“两桶油”之外的炼油厂，事实上成为“两桶油”的进口代理商，没有一丝“竞争”的效果；数量占半壁江山地方和民营加油站，因为成品油批发受制于“两桶油”无法成为真正的市场竞争主体。从实践看，油气产业链真正给“两桶油”带来竞争压力的还是中央石油石化企业，比如，中海油、中化集团和中国化工集团，逐步将产业链向炼油和加油站延伸，随着成品油批发权的获得，或者原油进口配额的获得而成为完整的市场竞争者。但由于赋予“两桶油”行政垄断地位的政策文件始终没有取消，从整个行业看，市场竞争的“效率提升”效果依然有限。
纵观1998年以来中国油气体制的改革举措，油气体制一直按照“维持行政垄断下推动局部市场化改革”这一逻辑演进。这一演进逻辑的发生并长期存在的基本原因，笔者认为至少有两个：一是利益集团利用自身地位影响政策，二是以部门为主导的改革方案和政策制定机制。在这两个因素的共同影响下，油气体制最终朝着“阻力最小”，而不是“最佳”的方向和路径演进。
三、中国油气体制近期改革进程和重点预测
从1998年以来中国油气改革历史看，“市场化改革”是很多油气政策文件的“旗帜”。然而，事实上油气体制依然按照“行政性垄断+局部市场化”的逻辑演进。因此，在“市场化改革”的总体方向下，市场化的“进程”可能千差万别。那么，在中共十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”，以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”的大背景下，油气体制改革的“进程”会有怎样的变化呢？
笔者认为，未来油气体制改革在市场化改革“进程”方面比以往会有所加快，但恐怕依然具有较“慢”的特征。这是因为，十八届三中全会以来的两年间，赋予“两桶油”行政垄断地位的关键政策文件国办“38号文”依然发生作用，妨碍油气改革市场化进程和效果的“行政性垄断”至今没有改变。在此期间推出的改革措施，比如原油进口使用权的放开依然具有“过于稳健”的色彩。这表明，中国油气体制“行政性垄断+局部市场化”的演进逻辑将在一段时期内继续存在并发生作用。
基于以上逻辑，加上十八届三中全会后改革组织架构和舆论氛围的变化，笔者认为，中国油气体制改革最有可能在“阻力最小”和“压力最大”的领域较快推进。具体来说：
（1）增量改革阻力最小，因而推动最快。因此，原油、天然气交易中心建设必然成为“改革”重点推进的领域。此外，根据过去的经验，成品油价格和天然气价格改革也会因阻力小而得到较快推进。
（2）油气管网“独立”属于存量改革，一般来说阻力大，但由于“自然垄断环节与竞争环节分离”已经写入十八届三中全会决议文件，这可能使油气管网“独立”成为“压力最大”的领域而得到较快推进。当然，油气管网“独立”的进程最有可能采取“渐进”的方式：从财务独立逐渐过渡到产权独立。
（3）油气勘探开发环节，由于绝大部分优质区块都掌握在中石油、中石化和中海油手中，这一领域的“市场化改革”必然要涉及到存量调整，才能真正实现资源配置的优化。油气区块的存量调整是油气企业利益调整的最为关键和复杂的部分，阻力最大。而且，如何调整存量区块也涉及大量需要研究解决的问题。因此，这一领域最有可能的进展是：继续扩大试点。
（4）其他领域的市场开放，比如成品油批发权放开将延续原油进口使用权“慢慢放开”的思路，分批分次给予一些企业批发权，最终全部放开。
当然，如果赋予“两桶油”行政垄断地位的政策文件（比如国办38号文）被完全废除，那么，前面所说的中国油气体制演进逻辑就会“反转”，上述分析自然失效。而这，正是笔者乐于见到的。
本文发表于《经济观察报》
作者：朱彤（中国社会科学院工业经济所能源经济室主任）
