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社科院金融管理硕士MFIN｜徐奇渊：直面中美贸易冲突 坚持深化改革开放

时间：2021-09-27     点击：   【打印此页】  【关闭】

2018年9月，根据上海浦山新金融发展基金会理事会第五次会议决议，以“推动建立长期稳定的中美双边经贸关系”为题首次立项，聚焦于中美双边经贸的未来发展之路。中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员东艳和徐奇渊担任课题负责人，余永定和浦山奖学术委员、北京大学国家发展研究院副院长黄益平担任课题组顾问。
课题组主要成员有：东艳、徐奇渊、苏庆义、姚曦、赵海、崔凡、陈思翀、潘圆圆、肖河。
2018年11月26日，根据初步研究成果，课题组报送CF40要报《中美贸易谈判不能毕其功于一役，要做中长期打算》，当时报告就已提出了中美协商应从易到难、分阶段签署协议，为决策层提供了参考。
2019年5月11日，在第八届CF40-PIIE中美经济学家学术交流会上，课题组发布了阶段性报告《中美应推动建立长期稳定的双边贸易关系》。
2019年8月9日，该课题在伊春进行了中期评审，CF40常务理事会主席、十二届全国政协副主席陈元，中国金融学会会长、中国人民银行原行长周小川，CF40资深研究员肖钢，CF40常务理事、中国进出口银行原董事长李若谷、上海新金融研究院理事长屠光绍等对课题进行点评。
课题内容分为三个部分：第一篇为“中美贸易冲突的背景”，阐释了国际秩序的互动和美国对华政策的转变；第二篇为“直面中美贸易冲突”，提出了从关税战、投资战到技术战、金融战，中国的应对方法；第三篇是“坚持深化改革开放”，分析了从全球到多边、从双边到自身改革的推进路径。
以下为课题总报告，全文14000字。

一、中美关系的演变和美国对华政策转向
理解中美关系：从周期论、权力转移论，再到国际秩序论
2018年以来，中美关系越过“临界点”的说法逐渐从不确定的预言变为严峻现实。在种种反思当中，认为中美关系“时好时坏”的周期理论陷入了解释困境，而基于守成大国、崛起大国力量比较的权力转移理论成了最为流行的视角。尽管后者可以为中美关系的发展提供一个整体的连续解释，但是却不能准确地反映现实。例如，以国家能力综合指数（national material capability）来度量，在20世纪90年代后的20年间，中国和美国的力量对比一直处于最危险的80%至120%的区间，但是从现实来看，中美关系绝对称不上危险。因此，相对于单纯的力量对比，“改良版”的权力转移理论——国际秩序论——转而强调崛起大国力量的结构、性质更为关键，即：决定大国关系的不仅仅是双方力量规模的对比，还涉及到各自力量的构成及其性质，尤其是后者，将决定另一方对威胁的感知。
国际秩序差异程度能够更好地揭示国家力量的性质（详见本报告第一篇第1章）。美式国际秩序是美国对自身安全、经济和政治利益的归纳和制度化。从秩序差异程度看中美关系不仅更能把握实质，而且分析也更加简明一致。国际秩序是一种对国家行为模式的安排，其由共同观念、约束性规则和规则保障机制组成，其实质是对国家在国际社会中行为的约束。不同国家对于同一国际秩序的认识存在差异。在这里，我们以美国主张的国际秩序作为比较的基点。当前美国主导的自由霸权秩序是一种增强了现实主义色彩的“2.0版”的自由国际主义。基于中美之间在三大国际秩序方面的分歧、距离变化，即国际政治秩序、国际安全秩序、国际经济秩序，可以更好解释中美关系长期以来的改善和恶化。
国际秩序领域的消极互动，压舱石和周期论的终结
在过去，中美经贸关系之所以会给人一种“压舱石”的错觉，只是因为在国际经济秩序距离方面，中美两国的贴近持续时间更长。而反观国际安全秩序，中美在该领域的贴近大致在冷战结束前就已停止。在国际政治秩序，中美的贴近在1989年就已中断。而国际经济秩序领域的贴近则至少维持到了2001年（详见本报告第一篇第1章）。因此，美国在经济领域对中国的期待也在加强，从而也愿意从乐观角度来考虑中国的未来走向。直到奥巴马的第一任期，美国政府的主流观点还是希望“说服”中国更进一步地融入美式秩序、加快改造自身的经济体制。
但是期待总有一定的时限。中美经贸联系的迅速发展既是成功，也是一种挑战，它在客观上要求遵循不同规则的中美经济进一步的相互调适，以解决全球化所带来的失衡问题。简单地说，即使中美在经济秩序方面的差异和分歧保持不变，中美经贸联系规模的单纯扩大，也将会导致两者在经济秩序方面的冲突迅速上升。更何况，中美经济的竞争性关系还在有力挑战着互补性关系，这意味着中美的经济秩序冲突可能加速凸显。可以认为，如果不能缩短中美两国在国际经济秩序上的距离，中美经贸关系的竞争性还将继续增强，其“压舱石”的性质还将加速质变。事实上，早在奥巴马的第二任期开始，美国对华政策已经悄然转向。
可见，中美关系正常化以来，尤其是1989年以来的中美关系，在本质上并不存在周期性，两者在各秩序领域的消极互动始终在不断累加，最终越过了“非敌非友”的临界点。由于经贸依赖这一“压舱石”本身已经质变，中国不再可能通过既有途径来恢复双边关系中的总体均衡。要想重新恢复平衡，不仅需要缓解两国在国际经济秩序上的分歧，或许还需要跳出国际经济秩序的一维视角，从多维的视野来建设性地思考这一问题。
美国军方报告和301调查报告，美对华政策转向的重要标志
2017年12月，特朗普政府公布了其任内首份《美国国家安全战略报告》，该报告将中国定位为美国的头号竞争对手（competitor/rival），并指出“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全和繁荣，是对美国的实力、影响和利益的挑战。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会和扩大他们影响力”。
2018年3月，美国贸易代表办公室（USTR）公布《301调查报告》，其主要“发现”是：中国正在推行政府主导的产业政策；其产业政策目标是“在技术领域，特别是先进技术领域取得领先地位以取代美国，统治全球市场”；“其实现产业政策目标的手段包括四大类：第一，不公正的技术转让制度；第二，歧视性的许可限制；第三，瞄准高技术产业的海外投资；第四，入侵美国商业计算器系统，通过网络盗窃美国知识产权”。
但是我们的分析表明，《301调查报告》是建立在道听途说、主观臆测和不实之词基础之上的（详见报告第一篇第2章）。这进一步说明，美国在启动301调查之前就已经决定发动对中国的贸易战，301调查发现的所谓“事实”，只不过是要为美国政府发动针对中国的贸易战制造借口。
同一时期，从2018年1月至9月，美国国防部先后发布了一系列报告，尤其是2018年1月的《2018美国国防战略报告》、《中国技术转移战略报告》特别具有信号意义（详见报告第一篇第3章）。前者将中国定位为“战略竞争对手”，并称“中国利用掠夺性的经济战术对周边国家构成威胁，并对南海进行军事化”。2018年1月公布的《中国技术转移战略报告》更是提出，“美国应采取措施挫败（thwart）中国的技术转移战略”，具体包括三条建议措施：其一，利用美国外商投资委会会（CFIUS），防止敏感技术转移到对手手中。其二，对敏感的技术和产品，进行出口管制，防止对手获得。其三，加强对中国留学生的签证管理，尤其是考虑到对关键技术的保护。上述三条建议，后来完全被特朗普政府所采纳，甚至更加变本加厉的实施了。
美军方系列报告出台的背景是，2008年危机后，美国财政困难令军费预算面临压缩，并对国防工业造成了危机式的冲击。特朗普上台后，在白宫贸易与制造业政策顾问纳瓦罗的推动下，特朗普在2017年中即发布总统行政令，要求国防部从全政府层面重新评估美国制造业和国防工业基础的风险。在此背景下，美国军方报告与301调查报告相互借鉴、平行推进，并于2018年初先后发布（详见报告第一篇第3章）。报告中的对华强硬政策建议被特朗普政府采纳，直接导致美国过去一年多以来对中美贸易、投资、科技、人员交流等诸多领域的限制。
从特朗普上台本身来看，美国军方报告、此后的301调查报告，以及美国对中国的政策转向具有一定的偶然性。但是，奥巴马政府第二任期开始的对华政策变化、对国际经贸格局的重塑，以及特朗普的对华政策在美国国内获得支持，这都表明，美国对华政策的转变有其深刻的历史原因及其必然性。这种必然性无法用中美关系的周期性理论来解释，在部分程度上可以用中美权力转移理论来解释，但更大程度上仍然需要从第一篇第1章提到的国际秩序距离的角度来进行理解。

二、不断升级的中美贸易冲突：如何应对和管控？
在贸易冲突中，美国在谈判中的一些要求已经和中国的核心利益发生了冲突。但是这种冲突发生在两个层面。第一个层面是无解的冲突。美国的一部分代表性观点认为，中国和美国的冲突是根本性的，中国的力量上升就是对美国地位的削弱甚至毁灭。这种代表性观点认为中美冲突已经超出经济层面，因此必然导致双边较强烈度的冲突，甚至这一冲突可能扩展到经济领域以外的各个方面。反过来，类似的观点在中国也有一定代表性。如果仅仅局限于这个层面，则中美贸易冲突必将无解，我们只能看到双方关系紧张程度的不断升级、甚至失控。
第二个层面是有解的冲突。美国对中国经济发展模式的质疑主要包括：中国如何实现在全球供应链中地位的攀升？中国经济地位上升的方式、手段是否合理，是否可以接受？中国是否存在非市场导向的政策和做法？事实上，欧盟和日本等国家也有类似的困惑和疑虑。在此基础上，美国方面所关注的中国强制技术转移、市场准入、不合理的补贴等问题，部分可能是存在误解，同时也可能是中国政策确实存在改进空间。总体上，在这些问题上达成和解、共识的可能性仍然是存在的。
基于两类焦点问题的划分来看，中国需要将两类冲突适度分割，不宜过度关注中美贸易冲突无解的一面。否则，中美贸易冲突的悲观预期将自我实现，真正的演变为一场国际经济体系的灾难。中国应该做的，是将两个层面的冲突来源划分清楚：对于无解的冲突，他强任他强。对于有解的冲突，则要谨慎对待、努力推动达成共识，在保证中国核心利益不受侵害的前提下有所取舍、积极推动国内相关领域的实质性改革。
同时，在应对中美贸易冲突的过程中，中国的政策也需要聚焦核心利益，并以此为出发点形成逻辑一致的政策框架。当然，中美贸易冲突当中，中国的核心经济利益是什么，也是需要讨论和界定的问题（详见第二篇第7章）。2018年3月以来，中美贸易冲突不断升级。从关税战到投资战，再到技术战，甚至还有发生金融战的潜在可能。本报告将对这四个方面的冲突进行全面分析。
关税战：对中国的最重要冲击，是对开放预期的冲击
中美贸易摩擦以来，诸多文献针就加征关税对于国家福利的影响进行了测算，其结果都比较小，加征关税对于国家真实收入的影响大都低于1%。但是另一方面，金融市场的情绪对中美贸易战反应强烈。如何解释这种矛盾，关税战对中国冲击到底有多大？
我们基于量化贸易模型进行分析，测算了关税战对两国福利（以真实收入衡量）的影响，以及中国走向全面封闭的福利效应。结果显示：（1）已有测算倾向于低估贸易摩擦对一国福利的影响，而我们在贸易模型中考虑了中间品贸易、垄断竞争（相对于完全竞争）以及企业异质性，这些将极大地增加福利效应的影响。（2）但即便如此，我们的研究也发现，如果中美只是相互加征关税，这对两国福利的负面影响较小；而在中国走向全面封闭的情形下，中国的福利最大将下降约80%。这足见坚持改革开放之重要，中国一定不能被中美贸易冲突打乱了对外开放的步伐。
上述结果也表明，市场的明显的悲观情绪，可能主要来自于中美贸易战引发的对于中国对外开放进程出现倒退的预期。只要中国坚定地落实扩大对外开放政策，中美贸易摩擦对于中国经济的影响较为有限，市场也必将重拾信心（详见报告第二篇第1章）。不过，如果关税战不断升级、长期化，这可能对企业的长期经营行为、重大决策产生实质性影响，这对于包括中国在内的现行全球分工格局将产生深刻冲击。
关税战：美国加征关税排除机制带来的缓冲和隐忧
美国针对加征关税的排除机制，在中美贸易摩擦的分析中不容忽视。短期来看，其缓冲作用明显，体现了两国经济的密切依存关系，但长期来看仍然存在隐忧（详见报告第二篇第2章）。我们对USTR加征关税排除申请数据以及典型案例的深入分析，得到了以下结论：
其一，加征关税的排除商品，所涉及规模、比例都相当可观，为关税战提供了缓冲。截至2019年9月底，340亿清单的排除申请裁决率已经达到96.1%，排除商品金额占比约为25.12%；160亿清单的排除申请裁决率目前仅为79.3%，而排除商品金额占比已达到约25.70%，最终占比预计将显著高于340亿清单。而2000亿和3000亿清单对美国自身的负面影响更大，其排除比例很可能会更高。可见，排除机制缓解了中国企业面临的短期压力。不过，中方企业也应该关注美国官方公布的排除信息，积极与美方商业伙伴沟通排除后的关税分担机制。
其二，排除获批和被拒绝的理由明确。从执行结果来看，获批的各类排除加征关税商品，基本符合美国官方公布的三个标准：(1)寻求中国以外的商品替代来源面临困难；(2)加征关税对申请主体造成严重经济损害；(3)加征关税商品与中国制造2025不相关。在这方面，我们重点分析了滚珠轴承。而没有获批的排除加征关税商品，如客车四缸发动机、某些特殊轴承，则有以下几个特点：(1)属于重点打击的产业，或者产业升级方向；(2)可替代性相对较强；(3)对消费者影响较小。
第三，关税排除机制对于美国来说相当理性。一方面，避免美国企业短期承压过大，发生不可逆的损失；另一方面，通过增加不确定性，迫使产业链与中国脱钩、压制中国战略性产业发展。从中长期来看，中国需警惕产业链转移风险和产业升级受阻风险。中国需要对关税未被排除的产业进行评估，并提供一定的政策支持，但是这种支持应基于竞争中性原则。比如，以相关受损行业为切入点，大力改善相关行业的营商环境、进一步扩大开放等。
最后，中美应停止关税战、取消已经加征的关税，或至少不应继续升级关税战。中美双方互相加征关税，只会造成扭曲加剧、福利损失上升，最后导致双输。这是两国经济学家的共识。而双方当中，任何一方的加征关税，也会带来双输的结果。由于双方贸易量的不平衡，在美国政府咄咄逼人的态势下，在规模上中国无法对等报复，在经济意义上中国也没有必要进行对等报复。在条件允许的情况下，两国应通过排除机制这一缓冲机制，进行良性互动。
投资战：中国赴美投资遭国别歧视
特朗普政府上台后的2017和2018年，中国对美直接投资的规模出现快速下降趋势。具体地，从2016年的460亿美元下降到2017年的290亿美元，降幅达37%。2018年更是进一步降至48亿美元，同比剧减84%。基于历史和最新数据的经验研究发现，CFIUS的审查中存在针对中国的国别歧视，并且已有的审查结果将会带来显著的威慑效应，这正是近年来中国对美直接投资出现大幅下滑的主要原因（详见报告第二篇第3章）。
CFIUS是美国政府负责审查外资对美并购交易的最重要部门。CFIUS相关法规的变革，则体现了美国政府对待外国直接投资的基本态度。2018年8月13日，特朗普签署通过《外国投资风险审查现代化法》（以下简称FIRRMA）[1]。此后CFIUS权限显著扩大，对中国投资产生了重要影响（详见报告第二篇第4章），特别是：（1）新增了对新兴技术的审查，而且要求新兴技术出口需要持有许可证，并满足出口管制要求。（2）强调对国有企业及“外国政府控制的交易”的审查。（3）扩大与盟国的信息共享，联手封锁中国的技术类投资。目前美欧日已经正式开始投资安全合作，合作内容是交换交易信息，协调审查标准。
中国赴美投资遭到国别歧视，需要引起中方高度关注。中国企业不应低估交易受到CFIUS审查的可能性。中国企业应主动审视自身的资本结构，以确定自己是否属于CFIUS定义的“受政府控制”企业。当确实是国企时，中国企业应强调并购的商业动机，明确非优惠性质的融资来源，重申对知识产权的保护。
此外从审查程序来看，中国企业要重视在非正式申报阶段与CFIUS的沟通，了解各委员的态度和担心。对确实存在敏感技术或资产的交易，中国企业应遵守FIRRMA的要求，将敏感因素从并购目标中分离出来，满足CFIUS在交易所有权和治理方面提出的条件，并对安全相关的各项要求进行承诺。
投资战压力下，中国不应封杀美企，相反应进一步扩大开放
作为回应，中国不宜封杀美资企业，而是应该对美资在内的外资企业进一步扩大开放。中美贸易冲突当中，特朗普团队中的鹰派成员明确表示应该与中国脱钩（delink）。这不符合中国利益，中国应当保持与美国的经济联系，维护中国在全球供应链当中的地位，这才是中国经济的核心利益。在应对中美贸易冲突的过程中，中国需要从核心利益出发，避免政策失误。从保持对外开放、维持中国在全球供应链当中的地位来看，中国不但不应该制裁美国在华投资企业，相反，应该进一步改善营商环境、一视同仁地对美国企业实行更为开放的市场准入政策。
国际经济体系纷繁复杂，这既是一席觥筹交错、推杯换盏的盛宴，又是一场你死我活、一较胜负的拳击台。而在拳击台上，除了积极进攻、消极防守之外，还有第三种战术，就是搂抱。处于弱势的蓝方，在扭转局势之前，可以搂抱住红方，这样红方就无法再进攻。蓝方抱得越紧，则红方越是无计可施。全球供应链也是这样，中国和美国抱得越紧，美国就越难以对中国进行攻击，而且中国和美国抱得越紧，也越有利于中国融入到全球供应链当中、并且进一步提升中国在其中的地位。从此意义而言，在中美贸易冲突当中，中国要强化与美国经济贸易的联系，而不是与之脱钩（详见报告第二篇第7章）。这一点在2019年3月15日通过的《中华人民共和国外商投资法》中有所体现，中国重申了保持开放吸引外资的决心。

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