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【能源治理系列之一】中国成为IEA联盟国的利弊？——全球能源治理的三个新特征不可不知

时间：2020-03-29     点击：   【打印此页】  【关闭】

朱彤，经济学博士，现任中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任，兼任中国社会科学院-美国杜兰大学能源管理硕士项目首席学术顾问与特邀教授，中国经济体制改革研究会特约研究员，中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员，中国工业经济学会绿色发展专业委员会学术委员，中国投资协会能源投资专业委员会特聘专家。

朱 彤，男，1970年4月生于贵州省玉屏县。经济学博士，中国社会科学院工业经济研究所能源经济研究室副研究员。

（本文原载《财经》杂志2014年12月8日（35期），原标题为“全球能源治理新变化”）
导语：未来全球能源治理变化趋势总体上对中国等新兴发展大国是“弊大于利”。中国作为一个能源需求处于上升阶段的发展中大国，其核心利益诉求与美国和欧盟主导的全球能源治理的主流价值观存在差异

朱彤/文（中国社会科学院工业经济所能源室主任）

近年来，全球能源治理日益成为全球治理领域的热点和焦点议题。除了IEA和OPEC等传统国际能源机构外，ECT（全球能源宪章）、IEF（国际能源论坛）、IPCC等国际能源协调机制也积极发出声音，甚至以全球治理目的而成立的二十国集团（G20）目前也成为全球能源对话的一个重要平台。中国也在上述国际能源机构和能源协调机制中积极发挥自己的作用，表达观点和立场。
　
值得注意的是，页岩油气革命使全球能源格局开始出现一些新变化。这些新变化导致相关国家在国际能源问题上价值取向和行为方式有所改变，从而影响和推动着以发达石油消费国（IEA）和石油生产国（OPEC）之间博弈为核心的全球能源治理未来变化。为了更好地通过参与全球能源治理保障我国在能源方面的核心利益诉求，我们认为，种种变化之中，如下三个变化值得格外关注。

IEA向“全球能源机构”转变

目前，全球能源治理架构的基本格局是：美国和欧洲为主导的能源消费国家利用IEA发挥影响，通过推动金融衍生品市场发展掌握了全球能源定价权，同时也积极利用G20/G8、WTO、ECT（全球能源宪章）、IEF（国际能源论坛）、IPCC等机制发出声音，主导全球能源治理架构的走向。

其次是主要石油生产国通过OPEC实现其维护产油国利益的政策诉求。俄罗斯作为全球重要的油气生产大国，2009年开始也试图通过天然气输出国组织（GECF）增强其影响力。中国、印度等新兴的能源需求大国则长期游离于有影响力的国际能源组织之外（既不是能源需求国组织的成员国，也不是能源生产国组织的成员国），维护自己利益主要采取与相关能源出口国进行双边谈判的方式，同时也通过各种能源协调机制发布自己的声音。

在各类国际能源机构和能源协调机制中，国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC）的执行力最强，从而影响也最大。因为这两个机构的成员价值目标取向一致，成员国愿意为实现共同的价值目标采取一致行动，这是IEA和OPEC具有行动力和影响力的关键和前提。

其他的机构或机制，与G20/G8、ECT、IEF等，由于缺乏这两个关键前提，其权威性、代表性都高于IEA和OPEC，但行动力和影响力却相差甚远。由欧盟发起和主导的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)，虽然表面上获得了几乎所有国家的支持而影响力很大，但由于发达国家和发展中国家减排责任分担分歧太大，迟迟难以达成具有可操作性的协议和方案。

面对其成员国能源供需格局变化，以及各国对气候变化的关注上升，作为发达的能源消费国组织的IEA不断努力扩大其成员范围和职能，谋求在未来全球能源治理架构中继续占据领先位置，甚至成为真正的“全球能源机构”。为此，IEA一方面长期表示欢迎中国、印度等新兴能源消费大国和俄罗斯等能源生产大国加入IEA，另一方面也一直在尝试在气候变化等能源环境问题方面发挥更大的作用。

比如，早在2011年，IEA官员就表示，IEA最适合承担对发达国家和发展中国家减排的MVR（可测量、可报告和可核证三原则）工作，因为只有IEA才有能力对所有国家的能源电力数据进行统计分析。

然而，需要注意的是，即使今后IEA修改了其加入门槛条件而扩大其代表性，但随着价值目标不完全一致的成员方加入，IEA的一致行动力不可避免地将下降。而且适用现有成员国的协调行动机制，如危机时分享石油的应急机制，不可能适用于所有新成员。因为“自动分享”的前提是高度信任，而俄罗斯、中国显然与IEA现有成员国之间在这方面还没有建立起足够的信任。

能源安全被气候变化问题取代

自1960年主要石油生产国成立OPEC、1974年OECD国家成立IEA以后，全球能源治理基本围绕发达石油消费国和石油生产国之间的博弈展开。从1974年IEA成立到20世纪末，OECD国家石油消费占全球的份额一直保持在六成以上，是世界最重要的石油消费集团。而OPCE成员国石油产量占全球份额，除了上世纪80年代持续八年的两伊战争和1990年的第一次海湾战争期间外，基本都保持在40％以上，是世界最重要的石油生产集团。

这两大集团作为供需双方，虽然不时互有争斗，但却难以分割，且有共同的追求目标：能源安全。对石油消费国来说是“进口安全”，对生产国来说是“出口安全”。石油生产和供应的中断对供需双方都会带来严重不利的后果。因此，“能源安全”就顺理成章地成为全球能源治理的主流价值目标。

然而，进入21世纪以来，始于1995年的国际气候谈判影响日增。目前已经有90％的联合国成员国和3000多家国际组织参与到国际气候谈判之中。虽然发达国家与发展中国家，大国与小国之间由于立场差异巨大，自《京都议定书》之后的多次谈判均未达成任何具有操作性的协议，但这并不妨碍气候变化问题越来越成为全球能源治理中最为关注的焦点。

我们知道，欧盟是国际气候谈判的最初发动者和全球减排最主要的推动力量。欧盟这么做，不是因为它“道德高尚”，根本原因是其上世纪90年代中后期以来能源需求增长放缓甚至下降，大大降低其对能源安全的焦虑。

根据BP的数据，欧盟1996年－2012年天然气消费年均增长率仅为0.5％。石油消费2006年再次进入绝对量下降阶段，2006年－2012年均减少2.7％。

在这种情况下，欧盟以气候变化（环境问题）作为其参与全球能源治理的价值诉求，可以获得“一箭双雕”的效果：一方面，欧盟在全球能源治理架构中获得道德优势，从而主导全球能源治理架构的未来走向；另一方面，还可以使本国选民同意增加对可再生能源补贴，提高可再生能源比重，降低化石能源比重，最终增强欧盟的能源安全。

从进入21世纪以来全球能源治理的走向看，欧盟的这一策略是成功的。2008年国际金融危机后，欧盟因内部经济问题推动温室气体减排的步伐虽有所放慢，但方向未变。

美国自奥巴马政府上台后在国际气候谈判中的消极立场有所改变，但其在落实减排承诺方面进展不大。

值得注意的是，近期美国政府开始在化石燃料电厂的CO2排放标准方面制定了更为激进的政策。2013年9月20日，美国环保署公布了未来新建发电厂碳排放标准的最新提案。新标准要求任何在美国境内新建的煤炭发电厂，必须满足每兆瓦时发电量的CO2排放量不高于1100磅（1磅约合0.454千克）。根据该提案建议，如果新建燃煤电厂未配备碳捕捉和封存（CCS）设备，将被禁止建设。

然而，这一政策本质上具有一定的“作秀”成分。因为美国页岩气革命后，天然气的低价格使天然气发电快速替代煤电。限制煤电既占据了减排上的“道德高位”，同时对国内产业也没有实质影响。

美国立场转变的背景同样来自美国能源供需格局的重大变化。一方面，页岩油气革命使美国油气产量自2008年明显出现增长拐点：2008年－2013年间，美国石油和天然气产量五年分别增长了47.6％和20.5％，年均增长速度分别为8.1％和3.8％。另一方面，美国石油消费在2005年达到半个世纪以来的新高后开始呈现明显下降趋势。2008年国际金融危机加速了这一趋势。

2008年－2013年的五年间，美国石油年消费绝对量下降了5.1％，年均递减1％。石油消费和产量的此消彼长导致同期美国石油净进口大幅减少，五年间年净进口量下降了33％。预计到2016年以北美范围内安全可获得的石油净进口量计算，美国进口依存度将下降到20％左右。如果考虑到天然气对石油的部分替代（如发电、LNG汽车等），石油对外依存度还有进一步下降的可能。

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