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社科院名师|徐奇渊：如何理解“双循环”？

时间：2020-10-08     点击：   【打印此页】  【关闭】
本文已经发表于《财经》

改革开放40余年中，中国对外国市场开拓有余，而对国内市场建设不足。如果说，过去数十年的全球化极大地推动了中国的对外开放，那么经济全球化遭遇逆流将促使我们更多反思国内经济的结构性问题、倒逼国内改革加速。唯有打通国内大循环，才能够使国内市场和国际市场更好联通。

一位拿着拨火棍的哲学家曾经说过，“如果讨论是一片土壤，那么一个新词就像是一粒新的种子”。近期，“双循环”这个新词激起了各种猜想、讨论和演绎。凡是能说的事情，都必须说清楚。“双循环”也是一个可以说清楚的概念。要理解这个新词，就需要回顾近年来国内外形势的变化，以及经济政策思路的演进。
为了减少个人揣测，笔者尝试从考据的角度对“双循环”的提出过程进行回顾、梳理。


国际大循环与沿海发展战略的巨大成功

1987年10月底，时任国家计委经济研究所王建副研究员向中央提出了《关于国际大循环经济发展战略的构想》。在当年12月30日的《光明日报》，王建同志答记者问解释了国际大循环战略就是“大力发展劳动密集产品的出口，在国际市场换回外汇，为重工业发展取得所需资金与技术，再用重工业发展后所积累的资金回来支援农业，从而通过国际市场的转换机制，沟通农业与重工业的循环关系”。

“国际大循环”的构想很快引发了中央决策者的重视，并促成了“沿海发展战略”的提出。1987年11月至1988年1月初，赵紫阳赴江苏省、福建省考察，并向邓小平呈上了《沿海地区经济发展的战略问题》。邓小平对该报告做出批示：“完全赞成。特别是放胆的干，加速步伐，千万不要贻误时机”。1988年2月6日，中共中央政治局会议通过了组织实施我国地区发展战略的决定。同年3月中旬，十三届二中全会召开，讨论了实施沿海发展战略的有关问题（参见李树桥，《八十年代改革开放的决策机制》，《经济管理文摘》，2008年第11期）。

具体而言，“国际大循环”的构想下的“沿海发展战略”有三个要点（参见田纪云，《沿海发展战略的形成与实施》，《炎黄春秋》，2015年3期）：第一，利用我国劳动力充裕的资源优势，发展劳动密集型产业。第二，吸引外商直接投资，大力发展“三资企业”。第三，实行"两头在外"，大进大出，使经济运行由国内循环扩大到国际循环。
在此后，尤其是1992年邓小平南巡之后，中国经济更快融入世界经济秩序，对外开放程度不断提高。同时，发达国家的资本、产能开始向发展中国家转移，全球化浪潮汹涌澎湃。1992年到2011年，中国累计实际利用外资金额达到了1.14万亿美元，成为全球外资最重要的投资目的地；同一时期，中国从全球第12大出口国，迅速成长为全球第一大出口国。中国也从全球生产网络的边缘角色，一跃成为世界制造业的中心。

在此基础上，中国彻底解决了很多发展中国家普遍遇到的“双缺口”问题：外汇短缺、国民储蓄短缺。与此同时，中国也进一步从全球价值链、国际规则体系、全球金融市场等维度，深度融入到了全球经济体系之中。国际大循环构想下的沿海经济发展战略获得了巨大成功。到2011年11月，以国务院批准《河北沿海地区发展规划》颁布实施为标志，我国关于沿海地区发展的战略与政策形成了从南到北、比较完整的体系。


国际大循环战略日益面临挑战

在推动形成国际大循环的过程中，两头在外、出口与投资双驱动所带来的弊端也逐渐显现：经济过度依赖于投资、出口，不但使中国面临严重的国际收支失衡和外部压力，而且国内也面临收入分配地区差距扩大，产业升级面临瓶颈制约，生态环境出现恶化等等问题。此外，中国进出口贸易依存度的峰值一度达到64%（2006年），国际大循环处于主导地位，外向型特征十分明显。对于一个大国经济体而言，这种经济结构十分少见。

在此背景下，2006年初发布的十一五规划指出，应“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变”。2011年初发布的十二五规划进一步指出，“构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。国际大循环的思路已经逐渐发生改变，经济政策的重心逐渐从侧重国际循环，转向国内外循环相协调。

2014年末的中央经济工作会议指出了新常态的九大特征，其中的两个判断指出：（1）生产要素方面，人口老龄化日趋发展，农业富余人口减少，要素规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步。（2）出口和国际收支方面，全球总需求不振，同时我国出口竞争优势依然存在，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生。

这意味着，国际大循环构想下的“沿海经济发展战略”不仅面临前述日益显现的弊端，而且还面临新常态下的两大挑战：其一，人口红利减退，依靠劳动密集型产业吸引外资、获取国际竞争优势的时代已经过云。其二，全球经济陷入长期停滞，出口的扩大基本取决于竞争优势，而非全球市场的蛋糕做大。此后的情况是，中国出口在全球市场中的份额于2015年达到峰值，此后到2019年一直保持在相当稳定的水平。

不过，这一时期国际大循环为主的条件仍然在一定程度上存在。新常态判断当中也提到：高水平引进来、大规模走出去正在同步发生。通过直接投资等渠道，中国引进高质量的国外资本、先进技术，同时通过一带一路倡议等走出去的渠道，对外输出直接投资、广泛建立对外经贸联系。


供改下半场环境变化、首提“畅通国民经济循环”

2015年末的中央经济工作会议提出了供给侧结构性改革。此后，2016年和2017年以去产能为工作重心，并提前完成大部分目标，2018年更是全部完成了去产能预设目标。从2017年末、2018年初开始，供给侧改革的重心逐步转向去杠杆、防风险。到2019年末，上述工作也取得了重要的阶段性进展。

在此过程中，对于供给侧结构性改革和扩大总需求政策的平衡关系，存在颇多不同观点的讨论。有观点认为，应当保持政策定力，着力推进结构改革，同时避免大水漫灌；但也有观点认为，供给侧结构性改革与适度扩大总需求两者之间并不矛盾，不应将两者对立起来。在2016、2017年外需不断向好的情况下，扩大总需求的紧迫性有所下降，前一种观点对经济政策的影响似乎占了上风。

到了2018年后期，经济环境出现两个方面的变化：第一，供给侧改革在去产能、去杠杆领域已经或正在取得重要进展，经济和金融领域的短板、梗阻成为供给侧更为突出的问题。第二，投资增速持续回落、外部需求增速明显放缓，中美贸易摩擦增加了不确定性，适度扩大总需求的必要性上升。
与上述两个变化对应，经济政策思路也开始调整。2018年12月的中央经济工作会议当中已经有相应体现，也就是明确提出了“畅通国民经济循环”、“促进形成强大国内市场”。

一方面要“畅通国民经济循环”。从供给补短板、供求衔接的角度，这次会议强调要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。具体地，“巩固”的提法，肯定了供给侧改革的阶段性成绩，同时也指出了供给侧改革在降成本、补短板方面仍然需要继续努力。另外，从“畅通”角度出发，这次会议也特别强调了打通经济循环，会议通稿指出，“要畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，提高金融体系服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环”。虽然只提及“国民经济循环”，不过从具体表述来看还是聚焦在国内经济循环方面。

另一方面，从扩大总需求的角度，这次经济工作会议也第二次提出了“促进形成强大国内市场”（首次提出是在当时一周前的中央政治局会议）。具体地，会议强调了增强消费能力、发挥投资关键作用。

2019年3月的政府工作报告，基本沿续了2018年12月中央经济工作会议的思路，再次强调了“畅通国民经济循环”，并且从“持续释放内需潜力”、“推动消费稳定增长”、“合理扩大有效投资”等角度，再次指出要“促进形成强大国内市场”。在2019年初，“强大国内市场”的提法也一度引发了市场的关注和讨论。

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